当前所在位置:首页 > 思法苑地 > 正文
侦查监督制度的中国模式及其改革
发布时间:2014/8/20  作者:本站原创 来源:本站原创 浏览次数:4364
【内容提要】检察机关对侦查实施一元化监督,构成侦查监督制度的中国模式。检察监督侦查模式具有重大缺陷:对自行侦查的监督陷入同体监督的困局,对公安侦查的监督则存在追诉主导的局限性。其实质是自我监督、控方内部监督,弊端在于规避、排斥异体监督,即来自控方之外的法院监督和律师监督。在该模式下,侦查讯问监督机制缺失致刑讯发生,逮捕因审查程序中法官缺位和律师参与不足而沦为追诉的附庸,搜查、扣押、监听等强制处分亦未能建立起外部审查监督机制。以上种种,致自由、财产、隐私诸权处于侦查机关的完全控制之下。为实现对侦查的监督,应贯彻法治和保障人权宪法原则,根据诉讼结构理论建立对强制侦查的法院监督机制和律师监督机制,并完善程序规则约束侦查行为。
【关键词】侦查监督 同体监督 异体监督 法院审查 律师在场
 
       引言
  刑事诉讼法第106条第1项规定,“侦查”是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中,依照法律进行的专门调查工作和有关强制性措施。该法除了在第一编第六章专章规定“强制措施”外,还于第二编第二章专章规定了“侦查”。立法机关对规范强制措施的适用和侦查的运行尤为重视,从法典来看,“强制措施”一章多达35条,“侦查”一章条文数量则最多,为54条,两章合计89条,占全部条文的31%,远远超出有35个条文的第三编第二章“第一审程序”,甚至超过有70个条文的第三编“审判程序”。从内容来看,刑事诉讼法根据“分工负责”原则,赋予了公安机关、检察机关等侦查机关及侦查人员完全自主的侦查权,即将所有侦查行为包括各种强制侦查行为,⑴皆授权由侦查机关及侦查人员自行决定实施。如第134条规定,为了收集犯罪证据、查获犯罪人,侦查人员“可以”进行搜查;第139条规定,在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件,“应当”查封、扣押;第148条规定,公安机关根据侦查犯罪的需要,经过严格的批准手续,“可以”采取技术侦查措施。⑵
  为了实现侦查的合法性和客观性,刑事诉讼法对侦查机关及侦查人员提出了自律要求。如第3条第2款规定,“人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,必须严格遵守本法和其他法律的有关规定”;第14条规定,“人民检察院和公安机关应当保障犯罪嫌疑人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利”;第50条规定,“检察人员、侦查人员必须依照法定程序,收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据”,“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据,不得强迫任何人证实自己有罪”。此外,刑事诉讼法还在“回避”一章中规定了侦查人员回避制度.,即具有法定情形的,侦查人员应当自行回避,当事人及其法定代理人、辩护人、诉讼代理人也有权要求他们回避。然而,自律要求和回避制度仍无法防止侦查机关及侦查人员实施违法行为。
  经验表明,侦查权极易滥用且造成严重后果。正如德国检察制度的创始者萨维尼所指出的,“警察官署的行动自始蕴藏侵害民权的危险,而经验告诉我们,警察人员经常不利关系人,犯下此类侵害民权的错误。”⑶而“侦查中所犯的错误往往具有不可弥补性”,“许多实证研究指出,错误裁判最大的肇因乃错误侦查,再好的法官、再完美的审判制度,往往也挽救不了侦查方向偏差所造成的恶果。”⑷在侦查权的行使过程中,其中的强制侦查构成对公民宪法基本权利的干预,一旦滥用将产生侵犯人权的后果。基于防范侦查权滥用从而保护基本权利的目的,应当对侦查进行监督,由此对建立侦查监督制度的必要性并无争议。当今世界各国侦查监督制度形成了不同的模式。域外对于强制侦查形成了多元监督模式,除了追诉主体内部检察机关对侦查的监督外,对侦查的监督控制主要来自于裁判方的法院和辩护方的律师。
  有别于域外经验,我国侦查监督制度形成了检察机关一元主体模式。除了宪法第、129条规定人民检察院是国家的法律监督机关,刑事诉讼法第8条规定人民检察院对刑事诉讼实行法律监督这些法律依据外,人民检察院组织法明确规定了检察机关的侦查监督职能。该法第5条规定,各级人民检察院“对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督”。⑸我国侦查监督制度的基本特点是,由承担侦查、公诉职能的检察机关对侦查实施监督,从而形成了侦查监督制度的中国模式。正如有学者所指出的,“我国的侦查监督制度,在传统上主要围绕检察机关这一国家专门的法律监督机关,行使审查批准逮捕权、立案监督权、侦查活动监督权等权力构筑起来”。⑹这一模式的本质在于,强调检察机关作为侦查监督主体的唯一性,排斥法院和律师对侦查的监督。
  在我国学界,与审判监督职能备受质疑不同,⑺对于检察机关行使侦查监督职能鲜见异议者。如有学者认为,“当前,各界对检察机关监督公安机关的立案、侦查活动没有什么异议,而且大都主张强化检察机关对立案、侦查工作的监督力度。”⑻然而笔者对此有不同认识。众所周知,我国一直存在侦查权滥用的突出问题,如2000年全国人大常委会进行首次刑事诉讼法执法检查后指出,刑讯逼供、超期羁押等问题不容忽视、比较突出。⑼另外,查封、冻结、扣押等措施也存在被滥用的问题。尤其是近年来,多起因刑讯逼供、不规范侦查引起的冤错案件相继曝光,更是暴露出强制措施制度和侦查程序存在的重大缺陷。⑽这些问题与我国侦查监督制度模式存在缺陷导致侦查缺乏有效监督有直接关系。虽然2012年刑事诉讼法修改试图强化检察机关对侦查的监督,但并没有对侦查监督制度进行实质性的改革,无法改变侦查监督不力的局面。为此,需要反思我国侦查监督制度模式,并探讨其改革问题。
一、侦查监督制度中国模式的实证分析
  评估检察机关监督侦查模式,可通过对其运行状况、实际效果予以实证分析进行。广义而言,我国检察机关实施的侦查监督包括立案监督和侦查监督,因为公诉案件的立案其实质是侦查的启动程序。历年最高人民检察院工作报告中都有一部分内容,即“认真履行对诉讼活动的法律监督职责”或者“强化对诉讼活动的法律监督,维护司法公正”,中国法律年鉴社则公开出版《中国法律年鉴》,它们对检察机关实施立案监督、侦查监督的数据进行了年度统计,有助于我们了解侦查监督的实际状况,便于分析检察机关监督侦查的效果。
  (一)立案监督
  立案监督是1996年刑事诉讼法修改时新增的制度。这一制度由该法第87条所确立。立法起草部门指出,“本条是根据实践中存在的一些公安机关应当立案而不立案,群众告状无门,对犯罪打击不力的实际情况而新增加的规定”。⑾由此可知,增设该条的立法目的,是为了加强立案管理,防止公安机关有案不立,以实现对所有犯罪的依法追诉。
  阅览表1,可初步得出以下三点结论:(1)自确立立案监督制度以来,全国检察机关提出立案监督的案件数量一直在快速上升,如2010年提出书面纠正件次甚至是1998年提出书面纠正件次的49倍。这表明,公安机关掌握追诉尺度即立案标准的能力不足,从而影响了对犯罪的追诉;也表明检察机关在不断强化对立案的监督;体现出检察机关实施立案控制的必要性和重要性。(2)在检察机关实施的立案监督中,为监督立案而书面提出纠正件次超过了为监督撤案而书面提出纠正件次,前者约为后者的3倍。这表明,检察机关更多地自立于追诉犯罪的立场,体现了其追诉主体的诉讼本能。(3)检察机关提出的书面纠正意见并未为公安机关所全部接受。1998—2010年,立案监督的纠正率为919%,这表明检察机关进行的监督存在效力不足的问题。
  表1 人民检察院纠正违法(立案监督)情况统计表(1998—2010)(此处略)
  在我国,公诉案件的立案即侦查的启动,因此,立案监督即对侦查启动的监督。刑事诉讼法确立的立案监督制度赋予了检察机关对所有刑事案件的立案控制权,其实质就是由检察机关拥有、行使启动侦查的统一决定权,即由检察机关决定是否启动追诉程序。这样规定是有法律依据的。人民检察院组织法第11条规定:“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时,应当依照法律程序立案侦查,或者交给公安机关进行侦查。”据此,公安机关行使的侦查权是检察机关授予的,检察机关当然有权决定是否立案。⑿
  原本刑事诉讼法仅规定了检察机关监督立案权,即只是为了防止公安机关有案不立造成对犯罪的漏诉,其本意是保证侦查及时启动,防止公安机关怠于行使侦查权。由此,也体现了检察机关追诉犯罪的基本职责。不过,最高人民检察院自行发展出了监督撤案制度。⒀这源于实践中存在公安机关违法动用刑事手段的现象。据此,实践中的检察机关立案监督包括两个方面,一方面,监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题,通过监督促使侦查机关立案;另一方面,纠正滥用刑事手段插手民事经济纠纷、违法立案等问题,监督侦查机关撤销案件。包括监督立案、监督撤案在内的立案监督,实质即由检察机关统一执掌侦查启动权。
  虽然刑事诉讼法确立了立案监督制度,但该制度无疑存在缺陷。由于“立案监督”将检察机关和公安机关之间定位为监督关系,从而影响了检察机关作出决定的效力。实证研究表明,检察机关对公安机关的立案监督难以落实。立案监督不力的表现是“监督的效果欠佳,公安机关没有及时改正”。造成立案监督不力的主要原因在于:“没有规定公安机关仍旧不立案的惩罚和救济措施,对于公安机关接受监督立案后但是不认真侦查导致案件无法侦破的,检察机关没有相应的监督权力”、“对于公安机关不应立案而立案的,检察机关有权发出纠正违法通知书,但是这种监督手段乏力”。⒁2010年7月26日,最高人民检察院、公安部印发《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》。据称,“制定本规定的目的是,加强和规范刑事立案监督工作,保障刑事侦查权的正确行使。”第1条规定,刑事立案监督的任务是确保依法立案,防止和纠正有案不立和违法立案,依法、及时打击犯罪。由此可知,由于立案监督控制的是立案,并非对强制侦查的审查监督,因此与保障人权的价值并不直接相关。需要注意的是,第10条赋予了公安机关要求复议、提请复核权,这或许体现了互相制约原则,但是有损追诉效率和检察机关的权威。大陆法系国家实行检警一体化,侦查启动、实施权都是属于检察官的权力,警察不过是辅助机构和执行者。在这一模式下,法律直接将侦查启动权置于检察官的控制之下。如俄罗斯联邦刑事诉讼法典第146条规定,侦查员、调查人员关于提起刑事案件的决定应立即送交检察长。检察长在收到决定后,应立即对提起刑事案件作出同意或拒绝或将材料发还进行补充审查的决定。这种制度设计无疑更为有效。笔者认为,改革我国立案监督制度,应当根据检警一体化模式的要求,确立检察机关对立案的审查权,公安机关必须服从检察机关作出的立案或者撤案的决定。⒂
  (二)侦查监督
  相对于广义的侦查监督,“侦查活动监督”属于狭义的侦查监督。《(最高人民检察院工作报告)有关用语说明》对“侦查活动监督”进行了解释,即是指人民检察院依法对公安机关(包括国家安全机关等其他侦查机关)的侦查活动是否合法进行的法律监督,主要包括:(1)不批捕;(2)不起诉;(3)追加逮捕;(4)追加起诉;(5)纠正违法。其中“纠正违法”是指“人民检察院在审查批准逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院”以及“人民检察院在对案件审查起诉的时候,必须查明‘侦查活动是否合法’”。
  表2 人民检察院纠正违法(侦查监督)情况统计表(1998—2010)(此处略)
  表3 人民检察院追捕、追诉情况统计表(1998—2011)(此处略)
  根据刑事诉讼法的规定和最高人民检察院工作报告,结合表2、表3,可以发现我国检察机关侦查监督具有以下几个特点:(1)检察机关侦查监督是为了实现侦查的合法性,并具有双重直接目的。一是追诉犯罪,包括追加逮捕、追加起诉;二是保障人权,包括不批捕、不起诉。这和域外侦查监督的目的仅为或者侧重于保障人权不同。(2)检察机关侦查监督的范围狭窄。从实践来看,仅包括在审查逮捕与审查起诉之后作出批准或者不批准逮捕、提起公诉或者不起诉的决定,以及在审查逮捕工作中、对案件审查起诉的时候,发现公安机关的活动有违法情况通知予以纠正。这和域外侦查监督主要围绕逮捕、羁押、搜查、扣押、监听等干预公民基本权利的强制处分进行审查不同。(3)检察机关侦查监督是事后进行的。在公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉时,人民检察院才进行审查监督,或者在当事人提出申诉、控告时才进行审查监督。对于公安机关立案侦查的案件,提请批准逮捕时,对犯罪嫌疑人的拘留可能已达多日甚至近30日,由此审查极为滞后。这与域外由法官对强制侦查进行事前审查或者即时审查监督不同。(4)检察机关侦查监督采取的主要形式为单方、书面审查,监督的方式主要是提出纠正意见。其后果是,或难以发现违法问题;或强制力不足。(5)检察机关提出纠正意见的次数较少。虽然检察机关历年提出纠正意见上万次(2010年达到3万余次),但相对于公安机关每年立案侦查的案件数量即数百万件(2010年达到596万余件),检察机关提出纠正意见的案件比例无疑很小。1998——2010年,全国公安机关刑事案件立案共56322950起,检察机关进行侦查监督190366件次,仅占0.3%。但这并不说明侦查过程中的违法问题就少,恰恰说明检察机关监督侦查模式存在局限性。(6)检察机关提出的书面纠正意见并未为公安机关所全部接受。1998——2010年,侦查监督的纠正率为85.3%,这表明检察机关进行的监督存在效力不足的问题。
  对于我国侦查监督制度,有学者进行实证研究后指出,“侦查监督权并没有充分控制侦查权。在侦查监督运行中,侦查监督权威与手段较弱,实务中侦查监督基本依赖卷宗”,“侦查监督权运行不力的原因在于侦查监督的理念突出犯罪控制而弱化人权保障,侦查监督主体对违法侦查行为与违法侦查人员缺乏制约”。⒃上述结论揭示了检察机关监督侦查的现实及其成因。实践中,侦查监督制度未能实现对侦查的有效控制从而充分保障人权,这是由我国侦查监督制度模式存在重大缺陷造成的。
二、侦查监督制度中国模式的缺陷分析
  侦查监督制度中国模式的特点在于监督主体一元化,即只有检察机关一个监督主体。这一模式对于监督侦查活动、保障基本人权发挥了一定的作用,但也存在根本缺陷。检察机关侦查监督不力导致侦查权滥用,不仅公民基本权利不时受到侵犯,而且频频酿成冤错案件。检察监督模式的缺陷在于,作为监督主体的检察机关承担着侦查、公诉组成的追诉职能,它所进行的侦查监督属于追诉主体内部的监督,具有不可克服的局限性。受部门主义之限,这一问题未能获得理论上的正本清源。正如有学者所指出的,“部门主义表现在检察研究的各个方面。例如研究侦查监督,大体上是讲侦查监督的重要性以及如何加强立案监督、侦查行为监督的措施,而很少论及侦查监督自身的局限,例如如何处理同为控诉角色,立场的一致性对侦查监督的不利影响,包括对侦查取证中的违法行为常常从控诉的角度给予理解与宽容,对逮捕必要性常常只是从是否有利于控诉来考虑等”。⒄无论自侦案件还是他侦案件,检察监督模式都存在重大缺陷。
  (一)检察监督无法克服自行侦查监督的固有缺陷
  检察机关作为侦查机关,虽然直接受理的案件范围与数量小(少)于公安机关,但都是关涉国家工作人员职务廉洁性的职务犯罪案件。“检察机关的侦查权与公安机关的侦查权具有共性,即都是为了揭露和证实犯罪,权力行使中也都存在着滥用权力的可能性。”⒅因此,检察机关自行侦查同样需要监督。而检察监督模式无法回答检察机关对自身行使侦查权如何实现有效监督的问题。
  1.自我监督的局限性
  在检察监督模式下,检察机关集侦查主体与侦查监督主体于一身,自侦监督沦为自我监督,其本质是同体监督。我国检察机关虽内设侦查监督部门,对侦查部门实施侦查负有监督职责,但这一监督模式在检察长负责制下存在重大缺陷,导致功能受限。⒆
  第一,在追求效率价值的侦查职能与追求人权保障价值的侦查监督职能之间的冲突中,侦查监督职能不可避免地让位于侦查职能,侦查职能则凌驾于侦查监督职能之上。在我国检察一体化体制下,检察机关实行检察长负责制。人民检察院组织法第3条规定,检察长统一领导检察院的工作。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第4条规定,“人民检察院办理刑事案件,由检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”。根据规定,侦查中的重大决定如逮捕、搜查、扣押等皆由检察长作出。检察长既要领导侦查、公诉,对追诉犯罪负责,同时又是强制侦查权的行使者。实践中,各种强制处分的适用就是为侦查破案、取证服务的。阅读最高人民检察院工作报告就可发现,整个检察系统是以打击犯罪为首要任务的。在此局面下,监督职能显然无法充分发挥,通过侦查监督实现保障人权的功能受到抑制。
  第二,侦查监督部门内置于检察机关,须接受检察长的统一领导,并无独立性,对侦查部门的监督效果难于实现。其一,侦查监督部门审查范围狭窄,且服务于侦查职能,保障人权的功能有限。侦查监督部门仅审查逮捕一种强制处分,对于其他强制侦查行为如搜查、扣押、监听等,都是由侦查部门报请检察长决定,侦查监督部门连形式上的审查也不存在了。其二,即便是审查逮捕过程中附带进行的监督,其保障人权的功能也是极其乏力的。实践中,检察机关奉行“构罪即捕”,逮捕即是为侦查服务。“犯罪侦查,尤其是大要案件侦查,需要统一指挥、协调行动,即以组织性和纪律性保障侦查效益。”⒇而侦查监督部门不可能通过破坏组织纪律性来阻碍本机关对侦查效益的追求。在侦查效率性与程序合法性的冲突中,在追诉犯罪与保障人权的冲突中,侦查监督部门能否履行合法性监督义务、实现人权保障不无疑问。(21)此外,审查起诉部门审查案件主要是为公诉做准备,即便附带行使监督职能,但在侦查已终结的情况下,侦查监督也不过是无关痛痒的形式要求,又会有多少成效呢?
  第三,侦查监督部门审查逮捕、审查起诉部门审查起诉实行事后审查机制,无法防止刑讯逼供的发生。检察机关直接受理案件的侦查同样存在发生刑讯逼供的可能性,同样需要监督,但这一问题并未得到解决。虽然早在2006年最高人民检察院就开始要求各级检察机关讯问职务犯罪案件嫌疑人实行全程同步录音录像制度,但该制度并没有得到认真实施,未能发挥自我监控的作用。近年来发生的职务犯罪案件嫌疑人非正常死亡事件,就证明了这一点。如谢志冈案,2010年12月3日中午,原辽宁省本溪市南芬区公安分局局长谢志冈从家中被本溪市检察院反贪局侦查一处侦查员带走调查,次日晚6时死亡。(22)再如冉建新案,2011年6月4日,湖北省巴东县检察院提审犯罪嫌疑人原湖北省利川市都亭办事处主任冉建新,当天16时30分,冉建新死亡。(23)可见,检察机关侦查人员实施讯问,同样存在刑讯逼供而没有实行有效的监督机制。有学者指出,“刑讯逼供等非法取证行为在职务犯罪侦查领域并非个别现象。检察机关侦查权的自我约束机制与外部制约机制严重弱化。最高人民检察院设计的检察机关讯问职务犯罪嫌疑人的自我监督机制和外部制约机制基本上荡然无存。”(24)
  综上,检察机关实行自我监督缺乏有效性。根源在于,检察机关承担着侦查与公诉等追诉职能,即便名为法律监督机关,但其基本职责与监督者所应具有的异体性、外部性、独立性之间存在矛盾。虽然近年来检察机关一直在提“强化内部监督制约”,但是,无法克服自我监督的价值有限性,无以充分发挥侦查监督的作用。
  2.上级监督的局限性
  鉴于自侦自捕,侦查监督沦为自我监督,为回应质疑,检察机关一直在探索监督制度的创新,试图加强系统内监督。2005年9月,最高人民检察院出台《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案的规定(试行)》,分别实行撤案、不起诉报批制度以及立案、逮捕备案审查制度。2009年9月,最高人民检察院发布《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》,实行职务犯罪案件审查逮捕权上提一级的制度。上述规定体现了检察一体化的特征,意图加强上级检察机关对下级检察机关的领导和监督制约,但存在弊端。(25)即便是上级检察机关加强了对下级检察机关立案、撤案、逮捕、不起诉的控制,但是与侦查监督应有的广泛性相比,实在是太有限了,很难期待能够发挥多大的监督作用。一则,上级检察院对下级检察院的监督仅限于审查逮捕,而不包括其他强制侦查行为。二则,即便就审查逮捕而言,上级检察机关的审查监督也存在功能局限。(26)
  检察机关作为侦查机关,可能成为实施侵权行为的被控告机关。为应对这一冲突,新刑事诉讼法第47条和第115条规定,当事人、辩护人等可以向上一级人民检察院申诉或者控告,即以检察系统内部的行政性监督来克服被控告主体与救济主体同一的矛盾。而充当权利救济角色的上级检察机关,同样也是侦查机关,当下级检察机关成为“被告”时,其果真能够做到客观公允吗?这一制度设计无疑是存在问题的。(27)
  在检察一体化体制下,上下级检察机关之间为领导与被领导关系。在此关系模式中,发挥上级检察机关对下级检察机关的侦查监督功能在诉讼机制上是存在缺陷的。林钰雄教授指出,“上级监督的效能比诉讼监督相去甚远”,“试想,每天有成千上万件案件在全台湾检察署内周转,区区几个上级,凭什么本领和时间来监督这些大大小小的案件,凭什么基础和标准来评断检察官所为的千千万万处分是否滥权?会引起‘兴趣’者,恐怕就是那些最无党政免疫力的政治性案件而已,至于绝大多数非关政治的案件,纵使是滥权处分,也是乏人问津”,他力主由法院进行诉讼监督,认为“诉讼监督模式则否,关乎政治也好,非关政治也好,起诉不起诉,羁押不羁押,同有受诉讼监督的机会”,“诉讼监督机制本质上是对事不对人,而且是持续性监督。”(28)
  3.人民监督员制度的局限性
  2003年底,检察系统开始试行人民监督员制度。这是为了回应社会对检察监督的质疑而探索建立的一种社会监督机制。(29)该制度意在职务犯罪案件办理过程中设置一道社会监督程序,以弥补检察机关自行侦查案件从立案、逮捕到提起公诉等诉讼环节缺乏外部监督的缺陷。
  然而人民监督员制度存在较大缺陷,使其监督功能极为有限。首先,人民监督员由检察机关选任,履行职责的各项保障由检察机关负责,使其依附于检察机关而失去独立性。其次,人民监督员监督的范围有限,且具有事后性。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第17条,真正具有保障人权功能的监督事项只有两种情形,即“超期羁押、延长羁押期限决定不正确的”,“违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的”。再次,人民监督员的活动受制于检察机关,如监督案件由检察机关组织,参加检察机关组织的执法检查活动须受邀,由此难以进行常规监督。最后,人民监督员提出的建议和意见并无强制法律效力,从而缺乏实质意义上的监督制约功能,实际价值有限。
  人民监督员制度被认为是对检察机关侦查职能进行外部监督与制约的制度,但该制度的实践效果并不理想。有学者即指出,“人民监督员制度难以在侦查监督领域发挥作用”,“虽然人民监督员制度构成检察机关侦查权自我约束机制的一部分,但这一制度在监督侦查权依法行使方面作用甚微”。(30)
  (二)检察机关对公安机关侦查的监督存在重大缺陷
  检察机关对公安机关等其他侦查机关侦查的监督,从表面来看克服了同体监督的缺陷,但在制度上仍然存在诸多缺陷。这些缺陷使得检察机关并没有成为适格的侦查监督主体。
  1.检察机关的非中立性
  “现代的刑事程序吸取了纠问程序中国家、官方对犯罪追诉的原则(职权原则),同时保留了中世纪的无告诉即无法官原则(自诉原则),并将这两者与国家公诉原则相联结,产生了公诉人的职位:检察官。”(31)“从检察官的形成历史来看,大陆法系国家在刑事诉讼程序中引入检察官的目的,首要在于破除中古时期由法官一手包办侦查与审判两项职务的纠问制度,因而,解除法官侦查职务并赋予检察官侦查权限之当然结果,乃承认检察官在侦查程序中之主宰地位”,(32)而“检察官对一切犯罪具有侦查权。此为检察官身为公诉权机关所当然的解释”,(33)同时,“检察官乃侦查主,刑事警察仅为其辅助机构,乃势所必然的安排设计”。(34)由此可知,检察官作为现代刑事程序改革的产物,是承担公诉职能的主体,并对所有刑事案件享有侦查权。我国人民检察院组织法第11条也规定:“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时,应当依照法律程序立案侦查,或者交给公安机关进行侦查。”据此,刑事诉讼法为检察机关保留职务犯罪案件侦查实施权外,将大部分案件都交给公安机关进行侦查。(35)
  在我国,检察机关承担追诉职能,负责直接受理案件的侦查、公安机关侦查案件的补充侦查以及公诉案件的起诉指控工作。检察机关居于犯罪指控者的地位,决定了其缺乏中立性。从实践来看,检察机关侦查监督具有追诉性监督和权利性监督两种功能。最高人民检察院历年工作报告即表明,检察机关对公安机关监督的内容有两个方面:一方面,监督执法不严、打击不力的问题,包括“对应当立案而不立案的,督促侦查机关立案”、“对应当逮捕而未提请逮捕、应当起诉而未移送起诉的,决定追加逮捕、追加起诉”;另一方面,监督侵犯诉讼参与人合法权益的问题,包括“对违法动用刑事手段插手民事经济纠纷等不应当立案而立案的,督促侦查机关撤案”、“对不符合逮捕条件的,决定不批准逮捕”、“对依法不应当追究刑事责任或证据不足的,决定不起诉”、“对侦查活动中滥用强制措施等违法情况提出纠正意见”、“清理超期羁押,监督纠正超期羁押”等。(36)两种监督功能之间无疑存在冲突,而本应单纯为制约侦查、保障权利而进行的侦查监督,难以避免地以追诉为主。虽然最高人民检察院工作报告中称,“坚持打击犯罪与保障人权并重,既注意监督纠正有罪不究、执法不严的问题,又重视监督纠正侵犯人权、冤及无辜的问题,努力做到严格依法、客观公正”,(37)并称“各级检察机关不断强化监督意识,着力提高敢于监督、善于监督、依法监督的能力,努力做到有罪追究、无罪保护、严格依法、客观公正”,但是无法改变检察机关以追诉职能为主导的价值取向。对于检察机关而言,打击犯罪是第一位的,如高检报告里似乎总少不了“始终保持对严重刑事犯罪的高压态势。严厉打击……犯罪,全力维护社会安定”这样的表述。
  公安机关行使本属检察机关所有的侦查权时无权自行决定逮捕,而需报请检察机关批准,其实质是,检察机关作为侦查机关却拥有批捕权,这和检察机关自侦自捕没有本质区别。检察机关行使逮捕批准权,集中体现了其追诉职能。本来批准逮捕须具有社会危险性这一必要性要件,但实践中检察机关适用逮捕实体化,即“构罪即捕”。为了追诉的需要,检察机关维持了极高的批捕率和捕诉率,并在批捕后极力追求定罪以规避错误逮捕的赔偿责任,而在定罪目标不能实现的情况下,则易滥用撤回起诉。(38)
  2.检察机关侦查监督范围的空洞性
  2000年9月,在浙江杭州召开的全国检察机关第一次侦查监督工作会议上,最高人民检察院将“批捕厅”更名为“侦查监督厅”。该厅负责对全国刑事犯罪案件犯罪嫌疑人的审查批捕、决定逮捕和立案监督、侦查活动监督工作的指导。随之,地方检察机关也将批捕部门更名为侦查监督部门。由此,检察机关正式成立了侦查监督部门。但由此可知,侦查监督是以审查批捕为主要内容和依托的。
  检察机关对公安机关侦查进行的监督相当有限。从范围来看,不涉及讯问犯罪嫌疑人活动,也不涉及搜查、扣押、监听的审查。对这些重大侦查行为监督的缺位导致刑讯逼供及滥用搜查、扣押等强制处分的行为无从受到同步的监督。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第565条规定,人民检察院侦查活动监督主要发现和纠正20个方面的违法行为。该条列举的方面很多,但是真正基于防范侦查权滥用从而保障人权的并不多。
  我国刑事诉讼法规定“严禁刑讯逼供”,而侦查讯问易发生刑讯逼供,但检察机关对侦查讯问并没有建立起任何监督机制,更无实时监督机制,至于审查逮捕、审查起诉这些事后审查机制根本无法实现对讯问的监督。实践中,被告人在法庭上辩称遭受刑讯逼供的,控方几乎毫无例外地予以否认,动辄声称“没有证据证明存在刑讯逼供”,甚至通过出具警方“办案说明”的方式以证“清白”。如2013年3月26日由浙江高院再审纠正的张氏叔侄案,一审判决书中记载,“西湖刑侦大队出具的《情况说明》证实在审讯中张高平自然供述自己犯罪事实,侦查人员严格依法办案,不存在对张高平进行刑讯逼供、诱供等非法获取口供的行为”。现在看来,公安机关出具的《情况说明》实属掩盖事实的谎言。检察机关在审查逮捕、审查起诉与出庭支持公诉时,对嫌疑人、被告人的申诉控告,根本未进行实质、有效调查,而是对口供笔录照单全收。人们自然会问:检察机关的监督职能是如何发挥的?对于检察机关的不作为,法院进行法庭审理时也就无法查明,于是乎判决“其所谓遭到刑讯和逼供没有任何证据支持”,“故对上述辩解和辩护意见,本院不予采纳”。新刑事诉讼法第50条增加规定“不得强迫任何人证实自己有罪”,但是《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》并未能建立起防止嫌疑人被强迫认罪的任何监督机制。
  3.检察机关审查监督的滞后性与事后性
  在检察机关对公安机关侦查进行的监督中,事前审查的强制侦查行为只有逮捕一种,且具有滞后性。根据刑事诉讼法第89条,对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子,提请审查批准逮捕的拘留时间可以延长至30日。实践中,公安机关往往将这一期限适用到非上述“三类案件”的普通案件中,导致检察机关对长达30日的拘留期间内侦查人员进行的讯问及其他侦查活动毫无监督可言。审查起诉是在侦查终结之后才进行的,是对侦查结果的审查,目的是审查案件是否具备提起公诉的条件,为提起公诉做准备。其中虽有监督的要求,即要审查侦查活动是否合法(刑事诉讼法第137条),发现公安机关的侦查活动有违法情况时,应当通知予以纠正(人民检察院组织法第13条第2款),但问题在于,本来通过书面审查就难以发现违法侦查行为,在所有侦查活动都已经完成的情况下发现违法问题更为困难,即便发现了违法情形,试想又能如何纠正并给予嫌疑人及辩护人救济呢?因此,监督难以落到实处。
  审查逮捕、审查起诉作为检察机关监督侦查的两种程序机制,是发现侦查违法的主要来源,但因具有滞后性、事后性缺陷,并体现出追诉为本的倾向,导致侦查监督功能弱化。实践中,侦查监督部门由于各种原因而将监督工作集中于审查逮捕,而由于逮捕功能遭遇异化,导致逮捕率极高。审查起诉重在审查提起公诉的条件,而监督违法功能不足。试想,案件到了审查逮捕与审查起诉之时,如果犯罪嫌疑人提出讯问中存在刑讯逼供,检察机关可能进行认真调查吗?实践中难免睁一只眼闭一只眼,除非发生嫌疑人死亡事件,极少进行调查,甚至发生过检察机关在嫌疑人非正常死亡事件中帮助公安机关掩饰真相的实例。(39)
  检察机关对讯问犯罪嫌疑人程序没有建立监控机制,搜查、扣押、监听也无事先审查和同步监督。检察机关所谓的监督可能就是接受当事人的申诉,而申诉机制的效果极差,因为损害后果已经造成,无法救济。总之,检察机关无从及时、全面知悉公安机关在侦查过程中发生了哪些违法行为,也就难以起到监督侦查行为合法性的作用。
  4.检察机关审查监督程序的行政化
  检察机关对公安机关侦查活动的审查监督本来主要限于审查逮捕(审查起诉实为对侦查结果的审查),而审查逮捕又陷入行政化的审批程序之中。这种行政化使得检察机关审查逮捕程序与方式存在书面化、秘密性、单向性与追诉性等缺陷。书面化是指检察机关采用书面形式审查公安机关移送的提请批准逮捕书、案卷材料和证据。即便新刑事诉讼法增加了言词审查的要求(第86条),但并未要求全部讯问嫌疑人。即便讯问嫌疑人,其重点也是对犯罪事实的核实,而忽视对逮捕必要性的审查,缺陷依然存在。(40)秘密性是指审查程序不公开,逮捕决定也是秘密作出的。单向性是指检察人员审查案卷材料和证据以及讯问犯罪嫌疑人、听取辩护律师意见,都是单向进行的,无法形成抗辩。追诉性是指检察机关作为追诉机关,重批捕以利于追诉犯罪,而轻羁押替代措施如取保候审,从而不利于保障人权。具有上述缺陷的行政化审查程序,决定了检察机关更多地关注逮捕的证据要件而忽视对必要性要件的审查,致使“构罪即捕”,逮捕率过高、羁押时间过长。
  至于审查起诉,更具有内部行政化审查的意味。检察机关在审查起诉时对讯问笔录等案卷、证据所进行的审查,其实现侦查监督的价值同样十分有限。另外,即使刑事诉讼法规定了非法证据排除规则,也很难期待检察机关能够有所作为。
  (三)小结
  综上所论,侦查监督制度中国模式存在多重缺陷,限制了侦查监督制度的应有功能。传统观点认为,宪法第129条、人民检察院组织法第5条、刑事诉讼法第8条分别是检察机关实施侦查监督的宪法依据、组织法依据和诉讼法依据。侦查监督制度中国模式的理论基础,正是建立在上述法律依据基础之上的检察监督理论,而该理论是违背诉讼职能理论和诉讼结构理论的。近现代,检察官制的创设,既强化了国家公诉职能,又使法官摆脱纠问者角色而成为中立的裁判者,也使得辩护职能得以形成并逐渐强化。随之,刑事诉讼模式亦由纠问式走向控诉式,回归控、辩、审三方构造的形态。虽然各国立法关于检察机关地位和职权的规定不尽相同,但其在刑事诉讼中莫不承担侦查、公诉职能,并受法官和律师监督。然而在我国,检察机关还被安排为侦查监督机关,从而陷于职能混杂、角色冲突的局面。马克思曾经指出,让一个诉讼主体承担两种以上的诉讼职能是违背心理学规律的。虽然检察官负有客观公正与诉讼关照义务,“有义务帮助不熟悉刑事程序的被告人伸张自己的权利”,(41)但依然不改其追诉者的角色。作为追诉职能的行使者,检察机关是不可能超越与生俱来的追诉心理而全面有效地保障人权的。龙宗智教授指出,在司法体制中,检察机关的具体职权主要是侦查和起诉,它被安排为一个控诉角色,即代表国家的诉讼原告人。这一制度安排和角色定位,使检察官认识和处理问题,常常难以脱离其控诉角色的思维方式。因此,检察官认识问题,虽也力图做到公正合理,但也常常难以避免着重从是否有利于侦查、起诉的控诉需要,是否有利于惩治犯罪来考虑问题,即难以避免“当事人”的思维方式。(42)左卫民教授在分析检察机关侦查监督不力的深层原因时亦指出,“原因是多方面的,尤为值得关注的一个方面就是控制犯罪的司法理念弱化了侦查监督的人权保障职能”。(43)
  在刑事诉讼中,公民基本权利的最大威胁来自追诉机关,包括检察机关和公安机关。将检察机关定位为侦查监督者,助长了侦查权的自治与强大,对被指控者极为不利,增加了权利遭受侵犯的风险和实现救济的难度。正如比较法学家埃尔曼所说:“社会越是趋向专制,检察机构的地位便会越高,他们的对手所受到的限制便会越多。”(44)
  有人认为,新刑事诉讼法强化了检察机关的侦查监督职能,依据是新增的第115条。该条确立了检察机关对五种违法行为的申诉处理机制,但审读后可以发现,该条并未消除检察监督模式的缺陷,而有限的事后救济并不能解决实际问题。2012年11月,最高人民检察院下发《关于加强侦查监督能力建设的决定》,但是不难发现,检察机关仍然是在原有模式里打转转。龙宗智教授基于强化检察机关法律监督职能的目的出发,主张实行检察机关办案方式的适度司法化改革,包括确认办案的亲历性、判断性要求,实现检察官的相对独立性,以及借鉴对审兼听的司法结构和方法,提高办案的公正性。(45)笔者认为,检察一体化机制和检察机关追诉主体的角色,决定了司法化与检察制度原理不符,作为一种理想化的设计,并不现实,实际意义有限,在现代国家则是从来没有实现过的。
  在刑事诉讼法律关系中,检察机关作为侦查机关,自身就是监督的对象,赋予其侦查监督者的地位,导致其集侦查机关与侦查监督机关于一身。所谓检察机关监督侦查不过是侦查权的自我管控而已。它导致检察机关垄断了侦查监督职能,规避、排除了其他诉讼主体包括法院和律师的监督,这是我国侦查监督不力的根本原因。发挥检察机关对侦查的监督作用具有积极意义,但仅靠检察机关对侦查进行监督是不够的。完善侦查监督体制,应当建立不同诉讼职能多元主体包括法院和律师监督侦查的体制,实现侦查监督主体和方式的多元化。在我国,虽然宪法规定了“互相制约”原则,但法院对侦查权的制约一直未获实践;作为独立于法官、检察官、警察的诉讼主体,律师辩护职能的发挥对检察机关、公安机关的侦查而言都是监督,应当扮演重要的角色,发挥更大的作用。完善侦查监督制度模式,应实现目的的一元化、主体职能的异体性、时间的事前性与同步性、范围的针对性。目的的一元化,是指侦查监督的目的应是防止侦查权滥用,保护公民的人身权、财产权及隐私权。主体职能的异体性,是指应由承担非追诉职能的主体对侦查进行监督。时间的事前性与同步性,是指应采用事前审查或者同步监督的方式,而不能仅仅是事后的申诉处理机制。范围的针对性是指,监督的对象应涵盖对公民人身、财产、隐私诸权利产生严重威胁的各种强制侦查。为了实现侦查监督,还需要实现犯罪嫌疑人更多诉讼权利的法定化,确立侦查人员对犯罪嫌疑人行使诉讼权利的保障义务。
三、侦查监督多元主体模式的构建
  近年来,面对侦查权滥用导致权利受到侵犯并造成冤狱的现实,加强侦查监督、规范侦查权行使的呼声日高。我国检察机关监督侦查模式因存在缺陷而致功能具有局限性,为此应当改革我国侦查监督制度模式。改革的方向应当是实现监督主体的多元化,明确侦查监督的对象范围即强制侦查,(46)以及实行事前审查、同步监督、事后监督相结合的多元监督方式。
  (一)域外侦查监督多元主体模式
  有别于我国侦查监督一元主体模式,域外实行的是侦查监督多元主体模式,并实行监督方式多元化。
  1.监督主体多元
  所谓侦查监督多元主体模式,是指侦查监督主体不仅有控方内的检察机关,而且有控方外部的诉讼主体,包括法官和律师。
  在现代刑事诉讼中,法院的审判职能不仅体现在对起诉方指控犯罪的实体审判上,而且体现在对强制侦查的审查上,意在监督制约检察官、警察行使的追诉权,维持追诉的合法性。为了防止侦查权滥用,保障基本人权,域外设立了审查强制处分的法官,凡是与基本权利有关的强制处分,如逮捕、羁押、搜查、扣押、电子监听、邮检等,都由治安法官或者法官签发许可令状。这体现了法官对侦查的监督。在英美,逮捕、羁押、搜查、扣押、监听的适用,须经由检察官向治安法官申请,由治安法官进行审查授权,一般称之为司法审查原则。德国则称为“法官保留原则”。在德国,侦查法官是地方法院的一名法官,该法官本人并不侦查,而是针对检察官或者警察的侦查活动为公民的人权提供保护。大多数对人权的侵犯(如审前羁押、搜查、扣押、身体检查、扣押邮件和电传)需要得到侦查法官的批准,或者提前报请批准,或者紧急情况下在侵权行为发生之后再报请批准。侦查法官应对侦查行为的合法性作出判断,而不去考虑该行为是否可行(刑事诉讼法第162条第3款)。(47)
  值得关注的是,近20年来,一些国家和地区相继进行了这样的改革,如意大利、保加利亚、我国台湾、法国、俄罗斯等。
  意大利、保加利亚的法律确认了检察官的独立地位,并赋予其羁押决定权。但欧洲人权法院的判例认为,《欧洲人权公约》第5条第3款规定的批准羁押的“法官或者由法律授权行使司法权的其他官员”,必须独立于行政部门以及有关案件当事人,因此,一位参与告发和公诉的地方检察官不适格。受此影响,意大利、保加利亚分别于1989年、1997年修改刑事诉讼法,取消检察官的羁押决定权,以符合《欧洲人权公约》的规定。(48)
  我国台湾于1997年12月19日公布修正的“刑事诉讼法”。羁押制度最主要的变革是,将侦查之中犯罪嫌疑人之羁押、撤销羁押、停止羁押、再执行羁押等有关羁押的各项处分的决定主体,原为检察官,改由法院为之。(49)2001年1月3日,再次修改“刑事诉讼法”,废除了检察官核发搜索票的权限,改采“相对法官保留原则”,将搜索权划归法院,从而彻底解构旧法搜索、扣押的架构基础。(50)根据规定,侦查中认为有搜索之必要者,除因追踪现行犯或逮捕脱逃人等外,检察官应以书面记载所需之事项,并叙述理由,声请该管法院核发搜索票;司法警察官得报请检察官许可后,向该管法院声请核发搜索票。声请经法院驳回者,不得声明不服。目前,检察官除了保留扣押权一项强制处分权外,其他均实行令状主义,即由法官审查决定,从而不断扩大法官对侦查的监督。
  苏联检察机关为法律监督机关,检察长有权批准或决定对被拘留人的羁押和羁押期限的延长、对刑事被告人的停职、提取文件、搜查、扣押、提取及检查邮件、电报等。1993年俄罗斯联邦宪法虽然仍在司法权中规定检察机关为法律监督机关,但是第22条规定:“每个人都有自由和人身不受侵犯的权利。只有根据法院的决定才允许逮捕、关押和监禁。在法院作出决定之前不得将人关押48小时以上。”2001年俄罗斯联邦刑事诉讼法典废除了检察机关批准决定强制处分的权力,改为由检察官向法院申请的体制。刑事诉讼法典“刑事诉讼原则”部分第10条、第12条、第13条规定,只有经过法院决定,才能正式羁押人(临时拘捕时间不得超过48小时)、对住宅进行勘验、搜查、扣押、监听等。第29条第2款则集中规定了法院的这些权限,第3款还规定,法院有权在审前程序过程中依照第125条规定的程序审理对检察长、侦查员、调查机关和调查人员行为(不作为)及决定提出的申诉。
  律师也是侦查监督的主体。律师监督侦查是通过参与重大侦查行为来实现的,包括法官审查羁押时出席法庭进行辩护,侦查人员采取重大侦查行为如讯问犯罪嫌疑人以及搜查、扣押时在场。这在英美国家已获得实践。大陆法系国家如德国也在讨论参与式侦查改革的可能性。所谓参与式侦查,其实质就是律师对侦查的参与和监督。(51)
  检察官对警察侦查也具有监督职能,但仅是法院审查的前置程序,是整个侦查监督制度中的一个环节。表现为,警察需要将逮捕的犯罪嫌疑人送交检察官审查决定是否向法院申请羁押,搜查、扣押、监听等强制处分也需要经检察官同意才能向法官申请。这一制度设计,源于侦查权属于检察官,警察不过是其辅助机关。
  2.监督方式多元
  域外侦查监督的方式呈现出多元化的格局,包括事前监督、同步监督和事后监督。
  (1)事前监督
  事前监督是通过令状主义来实现的。令状主义,是指警察、检察官在需要采取强制处分时,须事先向法院提出书面申请,由法官审查决定逮捕、羁押、搜查、扣押、监听等强制处分的适用。为了防止侵犯嫌疑人的权利,要求侦查人员在实施逮捕后毫不迟延地将嫌疑人带到法官面前。在紧急情况下,警察、检察官虽可以实施无证逮捕,但是应当毫不迟延地将犯罪嫌疑人带到法官面前,由法官进行审查。如美国联邦刑事诉讼规则第40条规定,如果某人在被控犯罪的地区以外被捕,应当无不必要迟延地将其解送至最近的联邦治安法官。再如德国刑事诉讼法第114条规定,由法官签发逮捕令,第115条规定,逮捕之后,应毫不迟延地解送法院,由法官不迟延地进行讯问。又如日本刑事诉讼法第218条第1款规定,侦查机关根据法官签发的令状可以进行搜查或查封。1999年监听通讯法第4条第1款规定,监听证的签发权人是地方法院的法官。“监听通讯程序与其他强制处分不同,法官保留监听原始记录,并接受监听实施状况说明书,可以说是重要的强制处分。”“通过法官进行司法抑制的机会除了令状审查以外还有很多,法官的审查机能具有重要意义。”(52)
  (2)同步监督
  同步监督,是指警察进行重大侦查行为时由监督主体在场进行的监督。同步监督主要是来自律师的监督,表现为律师于侦查人员讯问犯罪嫌疑人以及实施搜查、扣押时在场。这在美国、英国较为普遍。近年来,法国、德国等大陆法系国家也在探讨进行参与式侦查模式改革问题。(53)我国台湾“刑事诉讼法”第245条亦规定,“被告或犯罪嫌疑人之辩护人,得于检察官、检察事务官、司法警察官或司法警察讯问该被告或犯罪嫌疑人时在场,并得陈述意见”,“侦查中讯问被告或犯罪嫌疑人时,应将讯问之日、时及处所通知辩护人”。
  (3)事后监督
  事后监督,是指警察、检察官在实施逮捕、搜查、扣押、监听之后应当向法官报告。如我国台湾“刑事诉讼法”第132条之1规定,搜索票执行后,应将执行结果陈报核发搜索票之法院。未陈报该管法院或经法院撤销者,审判时法院得宣告所扣得之物,不得作为证据。检察官于情况急迫时实施的无票搜索,须层报检察长,在搜索执行后3日内陈报该管法院,未陈报该管法院或经法院撤销者,审判时法院得宣告所扣得之物,不得作为证据。
  3.法律对侦查行为的规制
  域外刑事诉讼中还实现了对侦查权行使的合理规制,包括严格限制警察、检察官临时羁押的时间,侦查人员讯问时必须告知犯罪嫌疑人享有沉默权,未经告知讯问无效,实行讯问录音录像制度,限制侦查讯问的时间,等等,以上机制实现了对侦查的有力控制。各国都要求侦查人员讯问犯罪嫌疑人时,必须告知犯罪嫌疑人享有沉默权,如德国刑事诉讼法第136条、法国刑事诉讼法第116条、日本刑事诉讼法第311条、俄罗斯联邦刑事诉讼法典第46条、我国台湾“刑事诉讼法”第95条。我国台湾“刑事诉讼法”第100条之3还规定,司法警察官或司法警察询问犯罪嫌疑人,不得于夜间行之。
  综上,域外对侦查的监督控制主要不是依靠检察官,而是依靠法官的司法审查、律师的监督及法律对侦查行为的约束机制。具体说,法院监督控制机制表现为法官对强制侦查与秘密侦查措施实施审查与授权,如通过对羁押进行及时、审判性的审查,保障被指控者及其辩护律师的参与权,实现羁押审查程序的公正性与理由的法定性;通过对警察、检察官实施搜查、扣押、监听申请的审查,防范这些干预公民基本权的措施被滥用。律师的监督职能则通过参与侦查获得实现,主要是在场参与重大侦查行为,如侦查人员讯问犯罪嫌疑人时律师在场,就有利于防止刑讯逼供的发生。法律对侦查机关实施重大侦查行为的约束机制也是重要的制度安排。这方面的规定,如法律要求侦查人员讯问时须首先告知犯罪嫌疑人享有沉默权,未经告知该权利并保障认罪的自愿性,将导致排除口供的法律后果;对侦查讯问过程实行录音、录像;羁押场所独立于侦查机关;实行嫌疑人进入羁押场所时由独立医生进行身体检查的制度,等等。
  (二)我国侦查监督制度模式改革展望
  在我国,长期以来,检察监督职能被奉为圭臬,检察机关也一直高举法律监督旗帜,试图通过加强检察监督来遏制侦查中的违法行为,但因存在制度缺陷,局限性极大。由此,让承担侦查职能的检察机关负责侦查监督实属不当。从比较法的经验看,我国应构建侦查监督的多元主体模式。与我国将检察机关确立为监督机关相比,域外诉讼理论则提出了对检察官的监督问题,如林钰雄教授将法院对检察官的监督称为诉讼监督模式。(54)
  改革我国侦查监督制度模式,需要将侦查监督置于诉讼体制内进行检视。现代刑事诉讼实行控辩审三种诉讼职能的相互制衡,检察机关和公安机关都属于侦查机关,理应接受其他两种诉讼主体的监督制约,而不能仅在控方内部寻求侦查监督问题的解决。
  首先,侦查机关应接受法院的监督制约。我国刑事程序有一个显著特点,即侦查期长,相对而言,审判期较短。由于侦查由公安机关、检察机关“负责”,法院仅在公安机关、检察机关完成侦查、提起公诉后才受理、审判一起刑事案件。在此之前,对侦查过程并不实施监督制约。基于宪法规定的“互相制约”原则,应当激活法院对侦查的制约机制,实现事前与事中监督。龙宗智教授认为,检察机关是代表国家的控诉原告人,学理上属于当事人。虽然法院尤其是中国的法院也有角色限制,但由于它在控辩审三方组合的三角式诉讼构造中处于“居于其间、踞于其上”的中间和超越的位置,其角色限制相对较小。(55)笔者也曾撰文论证过由法院审查逮捕的宪法根据、理论基础、可行性,并进行了程序设计,这些同样适用于法院审查其他强制处分,在此不赘。(56)笔者认为,法院对强制侦查的审查可从逮捕审查开始,逐步扩大到搜查、扣押、监听等其他强制处分。
  其次,应当建立律师对侦查的监督机制,发挥律师在侦查监督方面的作用。根据1979年刑事诉讼法,律师只能在审判阶段为被告人进行辩护,不能在侦查程序中参与,也就无法实施侦查监督。1996年修法之后,允许律师参与侦查程序,但是参与度有限,且因受到侦查机关抵制而出现会见难。律师对于侦查活动并无直接参与,监督功能难以发挥。(57)2012年修法后,律师在侦查阶段获得了辩护人身份(第33条第1款),会见权得到了强化(第37条)。(58)目前,会见难的问题基本解决,而新的问题在于会见时间滞后。
  律师作为辩护职能的重要行使者,能够发挥监督侦查的积极作用。其一,律师行使辩护职能,能够克服同体监督、内部监督的缺陷,从而实现异体监督;其二,律师数量众多,能够满足侦查监督的需要。截至2012年底,我国律师已达232384名,且平均年增长速度高达9.1%。(59)其三,为了解决部分犯罪嫌疑人无力聘请律师的问题,可建立值班律师制度。借鉴域外经验,建立值班律师制度,我国已具备相关条件。
  律师监督侦查的方式主要表现为在场。我国应建立侦查人员讯问嫌疑人时律师在场制度,以防止刑讯逼供的发生。早在2002年,樊崇义教授就进行了侦查讯问全过程律师在场实险,为改革奠定了基础。(60)此外,还可探索建立律师在场见证询问证人、勘验、检查、搜查、扣押、鉴定、辨认等侦查行为的机制,以实现对侦查的全面监督。
  最后,应当完善侦查程序,实现对侦查权的有效控制。新刑事诉讼法改革了侦查中讯问犯罪嫌疑人等程序。如规定,拘留、逮捕后应当立即将被拘留、逮捕人送看守所羁押,至迟不得超过24小时;讯问应当在看守所内进行;对讯问过程实行录音录像制度。上述规定的缺陷在于规范力不足,仍无法实现对讯问的监督。如未规定看守所之外进行的讯问无效,获取的口供应予排除,对讯问场所的规范能否实现?再者,在看守所内讯问,就一定能避免发生刑讯吗?侦查讯问虽有全程同步录音录像的要求,但这种自我约束机制缺乏规范。虽然刑事诉讼法第50条规定“不得强迫任何人证实自己有罪”,但无论是《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》,还是《公安机关办理刑事案件程序规定》,都没有体现这一规定。在讯问嫌疑人之始,并无告知该权利的要求,录音录像制度原则、笼统,并没有建立起防止被迫认罪的机制。再如,规定传唤、拘传犯罪嫌疑人,应当保证饮食和必要的休息时间,但是如何保证、能否保证?对此,《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第80条、《公安部办理刑事案件程序规定》第196条规定仍然模糊。为此,应当进一步完善相关程序和制度,如缩短拘留期限,恢复1954年《逮捕拘留条例》中拘留期限为24小时的规定;(61)实现看守所中立化;确立侦查人员讯问嫌疑人必须首先告知享有不被强迫证明自己有罪的权利(即保持沉默的权利)的义务;建立录音录像制度的严格实施机制;限制讯问嫌疑人的时间,如非特定情形,夜间不得讯问,等等。
结语
  我国传统刑事诉讼理论强调检察监督职能,而忽视了包括侦查职能在内的检察职能自身的受制问题。与域外检察官受到法官、律师的监督与制衡不同,我国检察机关被塑造成了超越控方的监督机关,这是司法制度建构和刑事程序设计中的一大误区。任何对检察官超出犯罪追诉者角色的定位都是违反诉讼原理和司法理性的,据此进行制度安排和程序设定都是不切实际的。长期以来,理论界缺乏对检察监督模式的必要反思,没有充分认识到检察监督理论的局限性,检察监督只能是侦查监督体系中的一个环节,而非监督制度的全部。当前,我国正在深化刑事司法体制改革,需要对检察职能加以理性地认识,不断实现刑事诉讼理论的创新和发展。
  应当说,在最初设计刑事程序时,我国立法机关赋予检察机关侦查监督职能并没有错,而不足在于确立了侦查监督一元主体模式,将侦查监督职能仅仅赋予检察机关。确立检察监督制度模式的时代背景是,1979年制定刑事诉讼法时,适值我国恢复法制之初,法院刚刚恢复重建,其审判工作尚有待逐步理顺,而律师辩护制度也处于初创阶段,尚不完备。在此背景下,受苏联检察制度的影响,注重发挥检察机关对公安机关侦查活动的监督职能是可以理解的。然而,时至今日,司法体制和律师制度已然发生了重大变化,适应依法治国和保障人权宪法原则的新要求,我国侦查监督制度应有所创新和完善。应当根据现代诉讼理论和法治理论,构建侦查监督制度的多元主体模式,发挥法院和律师对侦查的监督制约作用。这不仅是现代国家刑事程序法治的基本经验,也是我国刑事诉讼结构科学化与加强人权保障的根本要求。改革开放30多年来,我国政治、经济、社会、法治等各领域获得了全面发展,取得了巨大成就,已经为侦查监督制度模式改革准备好了各项条件。为此,这一改革应当适时而行。
 
【注释与参考文献】
  ⑴根据侦查行为对公民基本权利干预程度的不同,人们一般将侦查分为“强制侦查”与“任意侦查”两种。强制侦查,又称强制处分,包括逮捕、羁押、搜查、扣押、监听等干预公民人身、财产、隐私等基本权的行为。
  ⑵从公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》第256条来看,所谓“严格的批准手续”,不过是“报设区的市一级以上公安机关负责人批准”,因此,采取技术侦查措施同样是由侦查机关决定的。
  ⑶转引自龙宗智:《评“检警一体化”——兼论我国的检警关系》,载《法学研究》2000年第2期。
  ⑷林钰雄:《检察官在诉讼法上之任务与义务》,载《法令月刊》1998年第10期。
  ⑸该条还规定了人民检察院的如下职权:“对于公安机关侦查的案件,进行审查,决定是否逮捕、起诉”。由此可见,审查逮捕、审查起诉本身不属于侦查监督的范畴。
  ⑹但伟、姜涛:《侦查监督制度研究——兼论检察引导侦查的基本理论问题》,载《中国法学》2003年第1期。
  ⑺参见刘计划:《检察机关刑事审判监督职能解构》,载《中国法学》2012年第5期。
  ⑻陈国庆、石献智:《刑诉法再修改涉及检察机关的几个问题》,载《人民检察》2004年第11期。
  ⑼参见侯宗宾:《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国刑事诉讼法〉实施情况的报告》,载中国人大网:http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2001—03/09/content_5132037.htm,2013年9月10日最后访问。
  ⑽佘祥林、赵作海、张高平、张辉等冤案的教训极为深刻,这些冤案都是侦查人员刑讯逼供、不规范侦查的结果。
  ⑾全国人大常委会法制工作委员会刑法室编:《中华人民共和国刑事诉讼法条文说明、立法理由及相关规定》,北京大学出版社2008年版,第242页。
  ⑿参见刘计划:《检警一体化模式再解读》,载《法学研究》2013年第6期。
  ⒀1999年《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定:“对于公安机关不应当立案而立案侦查的,人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。”
  ⒁参见北京市海淀区人民检察院“检警关系课题组”:《检警关系现状与问题的调查分析》,载《人民检察》2006年第22期。
  ⒂参见前引⑿,刘计划文。
  ⒃左卫民、赵开年:《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》,载《现代法学》2006年第6期。
  ⒄龙宗智:《我国检察学研究的现状与前瞻》,载《国家检察官学院学报》2011年第1期。
  ⒅李建明:《检察机关侦查权的自我约束与外部制约》,载《法学研究》2009年第2期。
  ⒆或许“同体监督”、“自我监督”本身就是伪概念,一个诉讼主体内的分支之间是否构成监督,这是大可质疑的。是不是所有公权力机关都可以主张通过这种同体监督来拒绝外部监督呢?
  ⒇参见龙宗智:《检察机关办案方式的适度司法化改革》,载《法学研究》2013年第1期。
  (21)2004年4月26日,最高人民检察院发出《关于印发〈检察机关自侦案件扣押、冻结款物专项检查工作实施方案〉的通知》,竟然要求各级检察院“自查自纠”。
  (22)参见李丽、王晨:《公安局局长接受检察院讯问时死亡》,载《中国青年报》2011年1月13日。
  (23)参见姚祯发:《湖北一受贿干部异地受审时死亡死因尚未查明》,载《中国青年报》2011年6月8日。
  (24)前引⒅,李建明文。
  (25)需要指出的是,上级审查制是最高人民检察院自行推出的改良举措,并无法律依据,合法性值得怀疑。2012年刑事诉讼法修改并未对上述改良措施予以吸收,表明立法机关未予认可。
  (26)参见刘计划:《逮捕审查制度的中国模式及其改革》,载《法学研究》2012年第2期。
  (27)参见前引⒇,龙宗智文。
  (28)参见林钰雄著:《检察官论》,法律出版社2009年版,第262页。
  (29)最高人民检察院相继制定了多个关于人民监督员制度的法律文件,如2003年9月2日通过、2004年7月5日修订的《关于实行人民监督员制度的规定(试行)》.2005年12月27日起施行的《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则(试行)》,2012年10月29日发布实施的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》等。前两个文件因后一个文件的实施已失效。
  (30)前引⒅,李建明文。
  (31)[德]拉德布鲁赫:《法学导论》,米健、朱林译,中国大百科全书出版社1997年版,第122页。
  (32)Vgl. nur Kramer,Grundbegriffe des Strafverfahrensrechts,1997,Rdnr. 98.转引自前引(28),林钰雄书,第11页。
  (33)[日]土本武司:《日本刑事诉讼法要义》,董璠舆、宋英辉译,台湾五南图书出版公司1997年版,第44页。
  (34)前引⑷,林钰雄文。
  (35)前引⑿,刘计划文。
  (36)最高人民检察院曾会同公安部组织开展逮捕工作专项检查,目的在于促进逮捕措施的依法正确适用。
  (37)2002年、2004年、2008—2010年的最高人民检察院工作报告都提出“坚持打击犯罪与保障人权并重”,2011年、2012年则提出“坚持惩治犯罪与保障人权并重”,2013年更提出“在依法惩治犯罪的同时,更加注重保障人权”。
  (38)参见前引(26),刘计划文。
  (39)陕西省米脂县人杨东山在2007年2月15日晚上被当地派出所以涉嫌强奸罪为名刑事拘留。几个小时后,杨家人得到通知:杨东山被打死在看守所。公安机关的解释是,杨东山是被同监舍的嫌疑人打死的。杨家人对死因产生怀疑。3月12日,杨家人被迫在检察院领导的陪同下与该县公安局签订了《经济补偿协议》:甲方(公安局)一次性补偿乙方(杨东山家人)死亡补偿金、丧葬费、子女教育费等共计23.88万元,乙方不得与任何单位和个人纠缠。参见《死亡之后的非常协议》,载中央电视台《今日说法》栏目组编:《今日说法2007.2》,中国人民公安大学出版社2007年版。
  (40)前引(26),刘计划文。
  (41)[德]约阿希姆·赫尔曼:《〈德国刑事诉讼法典〉中译本引言》,载《德国刑事诉讼法典》,李昌珂译,中国政法大学出版社1995年版,第13页。
  (42)前引⒄,龙宗智文。
  (43)前引⒃,左卫民、赵开年文。
  (44)[美]H.W.埃尔曼:《比较法律文化》,贺卫方、高鸿均译,北京三联书店1990年版,第177页。
  (45)前引⒇,龙宗智文。
  (46)参见李建明:《强制性侦查措施的法律规制与法律监督》,载《法学研究》2011年第4期。
  (47)参见[德]托马斯·魏根特:《德国刑事诉讼程序》,岳礼玲、温小洁译,中国政法大学出版社2004年版,第42—43页。
  (48)参见高峰:《欧洲人权法院视野下的检察宫中立性问题——兼论检察官行使强制处分权的正当性》,载《犯罪研究》2006年第1期。
  (49)参见陈运财:《刑事诉讼与正当之法律程序》,台湾月旦出版社股份有限公司1998年版,第240页。
  (50)参见林钰雄:《刑事诉讼法》,台湾元照出版有限公司2004年版,第351页。
  (51)参见刘计划:《法国、德国参与式侦查模式改革及其借鉴》,载《法商研究》2006年第3期。
  (52)[日]田口守一:《刑事诉讼法》,张凌、于秀峰译,中国政法大学出版社2010年版,第85页。
  (53)前引(51),刘计划文。
  (54)前引(28),林钰雄书,第117—118页,第132—156页。
  (55)前引⒄,龙宗智文。
  (56)前引(26),刘计划文。
  (57)域外存在警察讯问犯罪嫌疑人时律师在场的实践,而在我国,律师会见犯罪嫌疑人时侦查人员可以在场,无不体现出监督法律关系的倒置状态。
  (58)新刑事诉讼法废除了律师会见在押犯罪嫌疑人时侦查机关可以派员在场的规定,而代之以律师会见时不被监听的规定。这是我国律师辩护制度发展进程中取得的一项重大进步。
  (59)2013年8月26日,全国律协向社会公开发布《中国律师行业社会责任报告》,这是全国律协首次向社会发布中国律师行业社会责任报告。
  (60)参见杨柳:《樊祟义讲述刑事诉讼三项制度的诞生》,载正义网http://news.jcrb.com/jxsw/201106/t20110614_555944.html。所谓三项制度,即是指“侦查讯问全过程律师在场、录音、录像同步进行”。
  (61)参见刘计划:《刑事拘留与审查逮捕的期限应予缩短》,载《中国司法》2009年第3期。

Copyright © 2014 浦江县人民检察院. All Rights Reserved

推荐使用Internet Explorer 6.0 以上版本Web浏览器,1024*768分辨率 浏览本站

浦江县人民检察院信息中心管理维护 地址:浙江省金华市浦江县恒昌大道168 邮编:322200 服务电话:0579-88181393

ICP备案号:浙ICP备:2014025325-4号